探討《藥物警戒質量管理規范》實施的法律保障

發布日期：2021-12-03 閱讀次數：11479 來源：中國食品藥品網

摘要：

《藥物警戒質量管理規范》（以下簡稱GVP）的發布實施，標志著我國藥物警戒制度的搭建已駛入快車道，也標志著我國藥品監管朝科學監管的方向又邁出了堅實的一步。

從藥品不良反應監測到藥物警戒

新修訂《藥品管理法》第十二條第二款規定：“國家建立藥物警戒制度，對藥品不良反應及其他與用藥有關的有害反應進行監測、識別、評估和控制。”GVP對藥物警戒活動的定義是：對藥品不良反應及其他與用藥有關的有害反應進行監測、識別、評估和控制的活動。

藥品不良反應監測是藥物警戒制度的重要內容之一，《藥品不良反應報告和監測管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）自2011年7月1日起施行至今已10年，我國的藥品不良反應監測工作取得了長足進步，能夠及時、有效控制藥品風險，保障公眾用藥安全，是實現藥品科學監管的重要技術支撐。

藥品不良反應是指合格藥品在正常用法用量下出現的與用藥目的無關的有害反應。而藥物警戒活動包括的范圍更廣，除對疑似藥品不良反應的監測、識別、評估和控制，還包括對其他與用藥有關的有害反應進行監測、識別、評估和控制，包括對存在質量問題的藥品引發的有害反應，發生藥物濫用或藥品與醫療器械等相互作用導致的不良反應等。同時，藥物警戒不僅僅是收集和報告不良反應，而是要實施藥物警戒的風險管理，進行風險的監測、識別、評估和控制。

《管理辦法》只是針對上市后藥品的不良反應進行監測，而GVP適用于藥品上市許可持有人（以下簡稱“持有人”）和獲準開展藥物臨床試驗的藥品注冊申請人（以下簡稱“申辦者”）開展的藥物警戒活動。GVP實現了藥品臨床試驗階段與上市后全生命周期的藥物警戒活動，同時進一步明確了持有人的主體責任，與《藥品生產監督管理辦法》第四十一條“藥品上市許可持有人應當建立藥物警戒體系，按照國家藥品監督管理局制定的藥物警戒質量管理規范開展藥物警戒工作”相適應。

GVP第2條第1款規定其僅適用于持有人和申辦者開展藥物警戒活動，不包括藥物警戒其他相關方，如作為不良反應報告單位主體的醫療機構、藥品生產企業（非持有人）、藥品經營企業等，也不包括監管部門和監測技術機構。持有人和申辦者是藥物警戒的責任主體，GVP要求持有人和申辦者應當與醫療機構、藥品生產企業、藥品經營企業、藥物臨床試驗機構等協同開展藥物警戒活動。鼓勵持有人和申辦者與科研院所、行業協會等相關方合作，推動藥物警戒活動深入開展。

法律適用探討

徒法不足以自行，GVP雖已實施，但僅靠企業的自律來落實規范要求并不現實。如何保證GVP的順利實施，需要我們對現有法規進行認真梳理，探尋保障《規范》實施的法律武器。

《管理辦法》第58條對藥品生產企業未按照規定建立藥品不良反應報告和監測管理制度，或者無專門機構、專職人員負責本單位藥品不良反應報告和監測工作的等7種違法行為設定了罰則；第59條、第60條分別對藥品經營企業、醫療機構無專職或者兼職人員負責本單位藥品不良反應監測工作的、未按照要求開展藥品不良反應或者群體不良事件報告、調查、評價和處理的、不配合嚴重藥品不良反應和群體不良事件相關調查工作的3種情形，規定了具體罰則。處罰內容都是給予警告及逾期不改處3萬元以下的罰款。新修訂《藥品管理法》第134條則對持有人未按照規定開展藥品不良反應監測或者報告疑似藥品不良反應的，規定了警告及逾期不改處10萬元以上100萬元以下罰款的處罰；對藥品經營企業和醫療機構未按照規定報告疑似藥品不良反應的，規定了警告及逾期不改處5萬元以上50萬元以下罰款的行政處罰。

從內容設定來看，《藥品管理法》對持有人未按照規定開展藥品不良反應監測或者報告疑似藥品不良反應的規定，基本囊括了《管理辦法》第58條的7種違法情形，而且處罰力度更大，充分體現了藥品安全“四個最嚴”的要求。而依據原《藥品管理法》制定的《管理辦法》，當時還沒有持有人的概念，規定的主體還是藥品生產企業，且處罰過輕。

從法律的位階分析，《藥品管理法》是法律，屬于上位法；《管理辦法》是部門規章，屬于下位法。因此對持有人未按照規定開展藥品不良反應監測的違法情形，應該適用《藥品管理法》第134條進行處罰。對藥品經營企業和醫療機構未按照規定報告疑似藥品不良反應的，《藥品管理法》有明確罰則，依其規定執行。對無專職或者兼職人員負責本單位藥品不良反應監測工作的、不配合嚴重藥品不良反應和群體不良事件相關調查工作的2種情形，因《藥品管理法》沒有規定，應依據《管理辦法》相應條款實施處罰。

《藥品生產質量管理規范》（GMP）要求藥品生產企業（持有人）應當建立藥品不良反應報告和監測管理制度，設立專門機構并配備專職人員負責管理；應當主動收集藥品不良反應，對不良反應應當詳細記錄、評價、調查和處理，及時采取措施控制可能存在的風險，并按照要求向藥品監督管理部門報告。《藥物臨床試驗質量管理規范》（GCP）要求申辦者對不良事件（病人或臨床試驗受試者接受一種藥品后出現的不良醫學事件，但并不一定與治療有因果關系）進行記錄和報告。對違反藥品不良反應報告和監測管理規定，不屬于前述《藥品管理法》《管理辦法》規定情形的，可以定性為違反GMP、GCP規定，依照《藥品管理法》第126條“藥品上市許可持有人、藥品生產企業、藥品經營企業、藥物非臨床安全性評價研究機構、藥物臨床試驗機構等未遵守藥品生產質量管理規范（GMP）、藥品經營質量管理規范（GSP）、藥物非臨床研究質量管理規范（GLP）、藥物臨床試驗質量管理規范（GCP）等的”，給予警告、罰款、責令停產停業整頓直至吊銷藥品批準證明文件、藥品生產許可證、藥品經營許可證等處罰，也可以對相關人員進行沒收違法所得、罰款、限制從業等處罰。

GVP共9章134條，包含了企業開展藥物警戒活動的主要內容，為持有人和申辦者履行藥物警戒法律責任提供了具體的指導。《藥品管理法》《管理辦法》、GMP、GCP中對不良反應監測與報告的規定只是GVP中一小部分，對于違反GVP中現有法規沒有規定的情形，該如何進行處罰，是否可以直接適用《藥品管理法》第126條處罰？

有人認為，《藥品管理法》第126條中，“未遵守”幾種管理規范后面有個“等”字，藥物警戒質量管理規范也是規范，對未遵守GVP的行為直接適用第126條似乎也沒有問題。但筆者認為此問題值得商榷，幾種質量管理規范GMP、GSP、GLP、GCP都是《藥品管理法》中有明確提出的，而GVP在《藥品管理法》修訂時還沒有出臺，因此《藥品管理法》中沒有提及，而《藥品管理法》第134條對違反《規范》主要內容不良反應監測的行為單獨設定了罰則，因此可以推定第126條立法本意是不包括違反《規范》的情形。另外，其他幾種質量管理規范都是以部門規章的形式規定的，而《規范》是國家藥監局公告發布的規范性文件，法律效力層級較低，與其他幾個規范法律地位不對等，因此對違反《規范》的行為不主張適用第126條規定。第126條幾個管理規范后面有個“等”字，應該是立法者考慮法律的穩定性，對新事物、新情況進行的預留，但何種情況可以適用還需有權威部門的法律解釋。 

修法建議

GVP的出臺，為持有人和申辦者履行藥物警戒法律責任提供了基本遵循，但該規范未對醫療機構、藥品生產企業、藥品經營企業、藥物臨床試驗機構等開展藥物警戒作出具體規定。筆者認為，《管理辦法》作為藥物警戒方面的重要部門規章需要進行修訂，以進一步明確持有人的法律責任，并與《藥品管理法》《藥品生產監督管理辦法》以及GVP等內容相呼應。對于如何建立藥物警戒制度方面，也需要正在修訂中的《藥品管理法實施條例》作出具體規定，做好制度實施的法律保障工作，包括對違反GVP規定的處罰問題、《藥品管理法》中未提及的生產企業的藥物警戒責任等。

我國正在推進法治國家、法治政府建設，立法要隨著社會發展進步而與時俱進，積極回應時代關切，充分體現時代內涵，這樣才能體現科學立法的內在要求。GVP的發布與實施，推動了我國藥物警戒制度的構建實施，提升了我國藥品監管能力和水平，但我國的藥物警戒制度還沒有形成體系，需要更多的配套法規文件來完善，以滿足藥品科學監管要求，更好地保障人民用藥安全。（哈爾濱市香坊區市場監管綜合行政執法大隊  于志深）