探討《藥物警戒質(zhì)量管理規(guī)范》實(shí)施的法律保障

發(fā)布日期：2021-12-03 閱讀次數(shù)：11439 來源：中國食品藥品網(wǎng)

摘要：

《藥物警戒質(zhì)量管理規(guī)范》（以下簡稱GVP）的發(fā)布實(shí)施，標(biāo)志著我國藥物警戒制度的搭建已駛?cè)肟燔嚨溃矘?biāo)志著我國藥品監(jiān)管朝科學(xué)監(jiān)管的方向又邁出了堅(jiān)實(shí)的一步。

從藥品不良反應(yīng)監(jiān)測到藥物警戒

新修訂《藥品管理法》第十二條第二款規(guī)定：“國家建立藥物警戒制度，對(duì)藥品不良反應(yīng)及其他與用藥有關(guān)的有害反應(yīng)進(jìn)行監(jiān)測、識(shí)別、評(píng)估和控制。”GVP對(duì)藥物警戒活動(dòng)的定義是：對(duì)藥品不良反應(yīng)及其他與用藥有關(guān)的有害反應(yīng)進(jìn)行監(jiān)測、識(shí)別、評(píng)估和控制的活動(dòng)。

藥品不良反應(yīng)監(jiān)測是藥物警戒制度的重要內(nèi)容之一，《藥品不良反應(yīng)報(bào)告和監(jiān)測管理辦法》（以下簡稱《管理辦法》）自2011年7月1日起施行至今已10年，我國的藥品不良反應(yīng)監(jiān)測工作取得了長足進(jìn)步，能夠及時(shí)、有效控制藥品風(fēng)險(xiǎn)，保障公眾用藥安全，是實(shí)現(xiàn)藥品科學(xué)監(jiān)管的重要技術(shù)支撐。

藥品不良反應(yīng)是指合格藥品在正常用法用量下出現(xiàn)的與用藥目的無關(guān)的有害反應(yīng)。而藥物警戒活動(dòng)包括的范圍更廣，除對(duì)疑似藥品不良反應(yīng)的監(jiān)測、識(shí)別、評(píng)估和控制，還包括對(duì)其他與用藥有關(guān)的有害反應(yīng)進(jìn)行監(jiān)測、識(shí)別、評(píng)估和控制，包括對(duì)存在質(zhì)量問題的藥品引發(fā)的有害反應(yīng)，發(fā)生藥物濫用或藥品與醫(yī)療器械等相互作用導(dǎo)致的不良反應(yīng)等。同時(shí)，藥物警戒不僅僅是收集和報(bào)告不良反應(yīng)，而是要實(shí)施藥物警戒的風(fēng)險(xiǎn)管理，進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)測、識(shí)別、評(píng)估和控制。

《管理辦法》只是針對(duì)上市后藥品的不良反應(yīng)進(jìn)行監(jiān)測，而GVP適用于藥品上市許可持有人（以下簡稱“持有人”）和獲準(zhǔn)開展藥物臨床試驗(yàn)的藥品注冊(cè)申請(qǐng)人（以下簡稱“申辦者”）開展的藥物警戒活動(dòng)。GVP實(shí)現(xiàn)了藥品臨床試驗(yàn)階段與上市后全生命周期的藥物警戒活動(dòng)，同時(shí)進(jìn)一步明確了持有人的主體責(zé)任，與《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》第四十一條“藥品上市許可持有人應(yīng)當(dāng)建立藥物警戒體系，按照國家藥品監(jiān)督管理局制定的藥物警戒質(zhì)量管理規(guī)范開展藥物警戒工作”相適應(yīng)。

GVP第2條第1款規(guī)定其僅適用于持有人和申辦者開展藥物警戒活動(dòng)，不包括藥物警戒其他相關(guān)方，如作為不良反應(yīng)報(bào)告單位主體的醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品生產(chǎn)企業(yè)（非持有人）、藥品經(jīng)營企業(yè)等，也不包括監(jiān)管部門和監(jiān)測技術(shù)機(jī)構(gòu)。持有人和申辦者是藥物警戒的責(zé)任主體，GVP要求持有人和申辦者應(yīng)當(dāng)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)、藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)等協(xié)同開展藥物警戒活動(dòng)。鼓勵(lì)持有人和申辦者與科研院所、行業(yè)協(xié)會(huì)等相關(guān)方合作，推動(dòng)藥物警戒活動(dòng)深入開展。

法律適用探討

徒法不足以自行，GVP雖已實(shí)施，但僅靠企業(yè)的自律來落實(shí)規(guī)范要求并不現(xiàn)實(shí)。如何保證GVP的順利實(shí)施，需要我們對(duì)現(xiàn)有法規(guī)進(jìn)行認(rèn)真梳理，探尋保障《規(guī)范》實(shí)施的法律武器。

《管理辦法》第58條對(duì)藥品生產(chǎn)企業(yè)未按照規(guī)定建立藥品不良反應(yīng)報(bào)告和監(jiān)測管理制度，或者無專門機(jī)構(gòu)、專職人員負(fù)責(zé)本單位藥品不良反應(yīng)報(bào)告和監(jiān)測工作的等7種違法行為設(shè)定了罰則；第59條、第60條分別對(duì)藥品經(jīng)營企業(yè)、醫(yī)療機(jī)構(gòu)無專職或者兼職人員負(fù)責(zé)本單位藥品不良反應(yīng)監(jiān)測工作的、未按照要求開展藥品不良反應(yīng)或者群體不良事件報(bào)告、調(diào)查、評(píng)價(jià)和處理的、不配合嚴(yán)重藥品不良反應(yīng)和群體不良事件相關(guān)調(diào)查工作的3種情形，規(guī)定了具體罰則。處罰內(nèi)容都是給予警告及逾期不改處3萬元以下的罰款。新修訂《藥品管理法》第134條則對(duì)持有人未按照規(guī)定開展藥品不良反應(yīng)監(jiān)測或者報(bào)告疑似藥品不良反應(yīng)的，規(guī)定了警告及逾期不改處10萬元以上100萬元以下罰款的處罰；對(duì)藥品經(jīng)營企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定報(bào)告疑似藥品不良反應(yīng)的，規(guī)定了警告及逾期不改處5萬元以上50萬元以下罰款的行政處罰。

從內(nèi)容設(shè)定來看，《藥品管理法》對(duì)持有人未按照規(guī)定開展藥品不良反應(yīng)監(jiān)測或者報(bào)告疑似藥品不良反應(yīng)的規(guī)定，基本囊括了《管理辦法》第58條的7種違法情形，而且處罰力度更大，充分體現(xiàn)了藥品安全“四個(gè)最嚴(yán)”的要求。而依據(jù)原《藥品管理法》制定的《管理辦法》，當(dāng)時(shí)還沒有持有人的概念，規(guī)定的主體還是藥品生產(chǎn)企業(yè)，且處罰過輕。

從法律的位階分析，《藥品管理法》是法律，屬于上位法；《管理辦法》是部門規(guī)章，屬于下位法。因此對(duì)持有人未按照規(guī)定開展藥品不良反應(yīng)監(jiān)測的違法情形，應(yīng)該適用《藥品管理法》第134條進(jìn)行處罰。對(duì)藥品經(jīng)營企業(yè)和醫(yī)療機(jī)構(gòu)未按照規(guī)定報(bào)告疑似藥品不良反應(yīng)的，《藥品管理法》有明確罰則，依其規(guī)定執(zhí)行。對(duì)無專職或者兼職人員負(fù)責(zé)本單位藥品不良反應(yīng)監(jiān)測工作的、不配合嚴(yán)重藥品不良反應(yīng)和群體不良事件相關(guān)調(diào)查工作的2種情形，因《藥品管理法》沒有規(guī)定，應(yīng)依據(jù)《管理辦法》相應(yīng)條款實(shí)施處罰。

《藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范》（GMP）要求藥品生產(chǎn)企業(yè)（持有人）應(yīng)當(dāng)建立藥品不良反應(yīng)報(bào)告和監(jiān)測管理制度，設(shè)立專門機(jī)構(gòu)并配備專職人員負(fù)責(zé)管理；應(yīng)當(dāng)主動(dòng)收集藥品不良反應(yīng)，對(duì)不良反應(yīng)應(yīng)當(dāng)詳細(xì)記錄、評(píng)價(jià)、調(diào)查和處理，及時(shí)采取措施控制可能存在的風(fēng)險(xiǎn)，并按照要求向藥品監(jiān)督管理部門報(bào)告。《藥物臨床試驗(yàn)質(zhì)量管理規(guī)范》（GCP）要求申辦者對(duì)不良事件（病人或臨床試驗(yàn)受試者接受一種藥品后出現(xiàn)的不良醫(yī)學(xué)事件，但并不一定與治療有因果關(guān)系）進(jìn)行記錄和報(bào)告。對(duì)違反藥品不良反應(yīng)報(bào)告和監(jiān)測管理規(guī)定，不屬于前述《藥品管理法》《管理辦法》規(guī)定情形的，可以定性為違反GMP、GCP規(guī)定，依照《藥品管理法》第126條“藥品上市許可持有人、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)、藥物非臨床安全性評(píng)價(jià)研究機(jī)構(gòu)、藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)等未遵守藥品生產(chǎn)質(zhì)量管理規(guī)范（GMP）、藥品經(jīng)營質(zhì)量管理規(guī)范（GSP）、藥物非臨床研究質(zhì)量管理規(guī)范（GLP）、藥物臨床試驗(yàn)質(zhì)量管理規(guī)范（GCP）等的”，給予警告、罰款、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)整頓直至吊銷藥品批準(zhǔn)證明文件、藥品生產(chǎn)許可證、藥品經(jīng)營許可證等處罰，也可以對(duì)相關(guān)人員進(jìn)行沒收違法所得、罰款、限制從業(yè)等處罰。

GVP共9章134條，包含了企業(yè)開展藥物警戒活動(dòng)的主要內(nèi)容，為持有人和申辦者履行藥物警戒法律責(zé)任提供了具體的指導(dǎo)。《藥品管理法》《管理辦法》、GMP、GCP中對(duì)不良反應(yīng)監(jiān)測與報(bào)告的規(guī)定只是GVP中一小部分，對(duì)于違反GVP中現(xiàn)有法規(guī)沒有規(guī)定的情形，該如何進(jìn)行處罰，是否可以直接適用《藥品管理法》第126條處罰？

有人認(rèn)為，《藥品管理法》第126條中，“未遵守”幾種管理規(guī)范后面有個(gè)“等”字，藥物警戒質(zhì)量管理規(guī)范也是規(guī)范，對(duì)未遵守GVP的行為直接適用第126條似乎也沒有問題。但筆者認(rèn)為此問題值得商榷，幾種質(zhì)量管理規(guī)范GMP、GSP、GLP、GCP都是《藥品管理法》中有明確提出的，而GVP在《藥品管理法》修訂時(shí)還沒有出臺(tái)，因此《藥品管理法》中沒有提及，而《藥品管理法》第134條對(duì)違反《規(guī)范》主要內(nèi)容不良反應(yīng)監(jiān)測的行為單獨(dú)設(shè)定了罰則，因此可以推定第126條立法本意是不包括違反《規(guī)范》的情形。另外，其他幾種質(zhì)量管理規(guī)范都是以部門規(guī)章的形式規(guī)定的，而《規(guī)范》是國家藥監(jiān)局公告發(fā)布的規(guī)范性文件，法律效力層級(jí)較低，與其他幾個(gè)規(guī)范法律地位不對(duì)等，因此對(duì)違反《規(guī)范》的行為不主張適用第126條規(guī)定。第126條幾個(gè)管理規(guī)范后面有個(gè)“等”字，應(yīng)該是立法者考慮法律的穩(wěn)定性，對(duì)新事物、新情況進(jìn)行的預(yù)留，但何種情況可以適用還需有權(quán)威部門的法律解釋。 

修法建議

GVP的出臺(tái)，為持有人和申辦者履行藥物警戒法律責(zé)任提供了基本遵循，但該規(guī)范未對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)、藥品生產(chǎn)企業(yè)、藥品經(jīng)營企業(yè)、藥物臨床試驗(yàn)機(jī)構(gòu)等開展藥物警戒作出具體規(guī)定。筆者認(rèn)為，《管理辦法》作為藥物警戒方面的重要部門規(guī)章需要進(jìn)行修訂，以進(jìn)一步明確持有人的法律責(zé)任，并與《藥品管理法》《藥品生產(chǎn)監(jiān)督管理辦法》以及GVP等內(nèi)容相呼應(yīng)。對(duì)于如何建立藥物警戒制度方面，也需要正在修訂中的《藥品管理法實(shí)施條例》作出具體規(guī)定，做好制度實(shí)施的法律保障工作，包括對(duì)違反GVP規(guī)定的處罰問題、《藥品管理法》中未提及的生產(chǎn)企業(yè)的藥物警戒責(zé)任等。

我國正在推進(jìn)法治國家、法治政府建設(shè)，立法要隨著社會(huì)發(fā)展進(jìn)步而與時(shí)俱進(jìn)，積極回應(yīng)時(shí)代關(guān)切，充分體現(xiàn)時(shí)代內(nèi)涵，這樣才能體現(xiàn)科學(xué)立法的內(nèi)在要求。GVP的發(fā)布與實(shí)施，推動(dòng)了我國藥物警戒制度的構(gòu)建實(shí)施，提升了我國藥品監(jiān)管能力和水平，但我國的藥物警戒制度還沒有形成體系，需要更多的配套法規(guī)文件來完善，以滿足藥品科學(xué)監(jiān)管要求，更好地保障人民用藥安全。（哈爾濱市香坊區(qū)市場監(jiān)管綜合行政執(zhí)法大隊(duì)  于志深）